世界公園/保護區大會（World Park Congress, WPC）是由國際自然保育聯盟（IUCN）負責主辦，自1962年至2013年間約每10年召開一次，已召開過5次，地點分別在西雅圖（1962）、黃石公園（1972）、峇里島（1982）、委內瑞拉的Carcas（1992）及南非的德班（2003）。邵廣昭老師曾出席在德班舉辦的WPC5。1997年邵老師在國內推動海洋保護區（Marine Protected Area, MPA），於中研院舉辦每年一屆的「臺灣海洋環境大會」，2000年的第四屆則以「許海洋生物一個安全的家」（即MPA）為主題。

本屆WPC6則是在11年後的2014年11月12〜19日在澳洲雪梨市的奧林匹克公園舉行，主題為《公園、人民、地球：啟發解決方案》（Park, People, Planet: Inspiring Solutions），由IUCN、澳洲環境部及新南威爾士州環境部（NSW）共同主辦。WPC的目的是提供一個全球保護區共同交流、觀摩、切磋及合作的平台，檢視全球目前保護區（Park Area, PA）經營的進展與挫敗，並討論未來應推動的策略與工作。由於保護區的種類和型式甚多，甚至包括世界遺產的保護區在內，因此不少人會誤認此大會是只屬於國家公園系統的國際會議。但實際上它是包含了所有不同法令所劃設的保護區在內。

本期邀請有二次與會經驗的邵廣昭執行長，特地為本刊撰文詳述，本屆IUCN在海洋保護區提出的國際趨勢及挑戰，當然還有各國的解決之道，作為我國未來海洋事務發展的參考與借鏡。

 

全球海洋保護區發展的重要歷程

其實早在1995年《生物多樣性公約》（Convention on Biological Diversity, CBD）第二次締約方會議（Conference of Parties 2, COP2）中，即已通過《雅加達宣言》（Jakarta Mandate），要求各締約方應正視海洋及沿海生物多樣性保育的問題。2002年永續發展世界高峰會更要求，到2012年全球應有10%的海洋及海岸完成海洋保護區網絡的建置，以及到2015年全球的漁產應恢復到過往的水準等。因此不少國家包括臺灣當時均設定2020年達到20%的目標。此後每兩年召開一次的CBD-COP會議均將MPA納入「海洋海岸多樣性」及「保護區」的重點議程中做討論。但不幸的是，各項工作的進展緩慢，達成上述目標似乎仍是遙不可及！

2014年11月在韓國平昌市所舉辦的CBD-COP 12的會期間，發表了《全球生物多樣性展望第四版》，對愛知各項目標均作了期中評估：愛知目標11的陸域保護區已符合進度，但MPA的進展仍是落後於預期。迄今全球MPA之面積比例仍僅3.4%而已。因此，本屆WPC6特別注重在要如何達成愛知目標11及保護區的有效治理。以及氣候變遷調適、海岸之福祉、珊瑚礁、受脅種保護、能源與工業、漁業及養殖、海洋入侵種的管理、海洋中的公海及極地的保育與管理等課題。

WPC6多元的海洋議題

此次會議共聚集了170個國家超過6,000位來自各國政府相關部會或管理單位的首長、學者、學生、國際組織、權益關係人、非政府組織之代表、私部門、原住民及社群等等。在8天的會期中共安排有大會報告、主題研討、週邊會議、野外考察、全球領袖對話，展演、大會活動，科技體驗、社交活動、能力發展及工作坊、電子壁報等等。在八項「串流主題」所討論的主軸分別是：

1. 成就保育目的：未來曙光
2. 因應氣候變遷
3. 提昇健康福祉：健康公園與健康人群
4. 支持生命
5. 協調發展挑戰
6. 增進治理的多樣化及品質
7. 尊重原民及傳統知識文化
8. 鼓舞新世代

在上述這些十分多樣化的會議活動中，未料海洋在此次大會中佔了相當大的一部分，其中共有225項活動與海洋有關，150項是完全針對海洋議題的研討，包括57項串流主題、54項展演、27次週邊會議、4次午餐辯論、5場「google +」群組對話。

臺灣這次共有24位政府機關（國家公園組、林務局保育組）、學者、學生及非政府組織的代表前往參加。因許多活動被安排在同一時段的不同場地舉行，筆者因分身乏術，故只能在每天的同一時段，大多有2〜3場與MPA有關、平行進行的各項活動中選擇一些個人較有興趣及關心的議題參加，其餘的場次只好放棄，或藉由大會網站上的實況錄影（大會報告及全球領袖對話），或每日由大會秘書處所編印出版的報導中來瞭解一二。

 

海洋保護區的國際新趨勢

海洋酸化的議題

氣候變遷中大氣二氧化碳濃度增加，會引發海水溫升高、海洋酸化、海平面上升、海流改變及颱風增多，其後果對海洋生態的衝擊包括改變海洋生物的組成、時空分布、棲所及生物參數的改變，乃至於生態結構與功能的改變。不但海洋生物多樣性，連海洋漁業及水產養殖均造成衝擊。過去大家只關心、只曉得水溫升高會造成珊瑚的白化，殊不知更嚴重上百倍上千倍會使整個海洋生態崩盤、物種滅絕。因為海水酸化，pH值下降，將會使小從如浮游動物到所有有碳酸鈣介殼的貝類、甲殼類、珊瑚等等，無脊椎動物之介殼無法成殼，甚至溶解。魚類雖然沒有介殼，但耳石及個體成長會受影響，其嚴重性不言可喻。此一影響也不是只有在珊瑚礁生態系，所的海洋棲地類型均受到衝擊。因此必須要全球各國政府與人民大家共同來努力，節能減碳。

因目前國際上並未針對海洋酸化有國際公約來約束，但這些年來已廣受學界重視，成為目前最迫切需要投入研究與擬定改善措施的課題。包括最新的研究報告顯示由於工廠污染造成沿岸海水酸化是外海大洋的三倍。海洋pH值在7.8以下，即會對海洋生物造成影響或威脅；8.0以下中華白海豚就不會出現，而臺灣沿海水質標準的甲類水質的pH還訂在7.5〜8.5之間，台塑六輕排放海水常在7.6以下，顯然需要儘速修正甲、乙類海水的水質標準。 聯合國氣候變遷綱要公約（UNFCCC）的落實推動應是目前可以冀望的一個國際公約。除此之外，IUCN亦建議要加強抑制海洋酸化之肇因、加強監測及國際合作研究等等。海洋保護區雖然能夠有效防止過漁、非法捕撈及開發或採礦等棲地破壞，但對於污染，包括微塑膠粒之垃圾、海洋酸化、海洋噪音或外來入侵種是無法阻止進入MPA的。因此這些會直接破壞MPA的人為因子或行為也要努力予以排除。

跨域的保護與海景

由於海洋生物的生活史的不同時期會有隨海流被動漂流或主動游泳的習性，各物種都有決定期地理分布或生活棲地的歷史或生態環境因子的機制，因此會自然地擴散及洄游到一定的範圍。這些範圍常受到不同海流、底質、水深、水團化學性質而有季節性變化，也都是跨國或跨政治疆界，或是MPA網絡除了國內之連網外，也需要考慮跨國的聯網，才能真正發揮相互補充的效果。因此要能完整有效保護這些跨域的生物，則必須要重視「跨界的海洋保護區」的管理及跨國的合作。目前國際上以有甚多區域性跨國的合作，有時兩國有時多國，如在地中海、加勒比海、珊瑚三角倡議等等。如果這些保護的水域會有主權的紛爭時，則最好的解決方案應是「擱置爭議，共同開發，保育先行」來劃設成海洋和平公園。如臺灣、中國、越南、馬來西亞、菲律賓，對南沙群島的主權爭議，臺灣、日本、中國對釣魚台的爭奪，及中菲對巴丹島重疊經濟水域的爭議等。

海景（Seascape）：根據IUCN的定義是一處大範圍多重目地使用的海域，需藉政府、私部門及權益人共同合作才能有效保育海洋生物、促進人類福祉。海景多半生物多樣性高，具生態及經濟的聯通性，且有美學及文化的價值。目前國際上由國際性保育組織在協助推動的海景地區包括：

• 哥斯達黎加、巴拿馬、哥倫比亞、厄瓜多爾在東太平洋的Eastern Tropical Pacific Seascape
• 菲律賓、馬來西亞及印尼的Sulu-Sulawesi Seascape
• 西巴布新幾內亞及印尼的Bird’s head Seascape（包含在珊瑚大三角內）
• 巴西在西大西洋岸的Abrolhos Seascape
• 太平洋大洋中的諸島國200浬「專屬經濟區」整合的Pacific Ocean Seascape則更大。

另外一些區域性聯網或合作的區域型海景還有：

• 墨西哥的Gulf of California
• 地中海周邊11國的地中海（MedPAN South）
• 非洲東部10個國家的Western Indian Ocean
• 墨西哥的Gulf of California等
• 南中國海周邊國家的South China Sea

 

公海海洋保護區的劃設與管理

地球70%為海洋，公海佔海洋面積的一半，而其中40%的海域均已過漁，而大洋的洄游魚類特別是跨域，沒有地域性的疆界，因此公海的保育特別急迫，但卻十分棘手。此乃因公海的保護需要靠聯合國通過相關條約或公約，但目前只有1982年的《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）、1992年的《UN Fish Stock Agreement》、1994年國際海床管理機構所通過的陸棚延伸的「區域」（The Area）等極少數幾個法律而已。此外，還缺乏監測、管理及環評的整合機制，再加上保育經費不足，只來自少數國家和GEF（Global Environment Facility）的贊助，實感抓襟見肘。故應要：（1）計算出公海的生態系服務價值，（2）藍碳收益，除了海洋生物本身的經濟外，受惠的觀光客、漁業產業、運輸業、採礦業等，能源公司也應納入並與其建立合作伙伴關係，以加速彌補海洋法的不足。

所幸，2012年「里約後20」（Rio+20）大會之各國領袖，均同意必須在2015年9月前在海洋法架構下研擬出具體有效的行動。2014年聯合國的兩次大會中均獲得支持。但UNCLOS早先在制定時是以污染防治為主，故缺乏以生態系為基礎的預防原則的MPA的概念在內，也沒有EIA及公海資源（含遺傳資源）之惠益應共同分享的機制。故IUCN之GMPP（Global Mariner Polar Programme）過去十年來一直在努力就目前已有的國際公約及組織架構來保育公海的生物，如抑制破壞性的公海底拖，改進「生態及生物顯著的海區」（Ecologically and biologically significant marine areas, EBSA），努力推動公海保護區「希望之點」，如 Sargasso Sea及Costa Rica Dome等。EBSAs係於2008年在德國自然保育組織、IUCN、UNEP、WCMC、CoML、OBIS及Duke大學等單位合作下展開，目的在提供CBD制訂未來一些公海管理對策，如劃設公海MPA之準則及建議。目前所提出之七項標準是：（1）獨特性或稀有性、（2） 生活史中有特別重要性；（3）易受脅、瀕危或族群棲地減損嚴重區、（4）易危、脆弱、敏感及復育緩慢地區、（5）生物生產力高、（6）生物多樣性高及（7）仍維持在自然原始狀態者。IUCN的GMPP推動公海保育目前也有很好的進展，如聯合國已呼籲要控制公海底拖網，CBD的專家研討會已指定了在東北大西洋7處公海的EBSA地點，及南大洋的一處應優先劃為MPA。

 

• 雪梨承諾

大會在19日閉幕時提出《雪梨承諾》作為此次大會的成果及期許，特別呼籲緊急提高對海洋的保護，並強調PA所產生的經濟利益。《雪梨承諾》之內容暫譯如下：

1. 我們承諾要賦予（invigorate）更多支持來確保PA不再向下沉淪而向上提昇，擴大保護尺度到地景、濕地及海景，以涵蓋所有自然保育的主要代表地區，特別是海洋。我們要加強多樣性、品質及活力的管理和治理，含對原住民、社區居民及私部門所作努力的肯定，並致力於促進土地利用的永續及消弭會使生態系及其多樣性劣化或受脅甚而滅絕的作為及不當政策，包括非法買賣野生物及防治外來入侵種。我們支持及敬佩在第一線不畏艱險的執法人員。
2. 我們承諾要鼓舞（inspire）所有人民，跨不同世代、地理區及文化，透過PA去體驗自然之美，畢生將大自然的環境和人類的心靈、生態和精神、福祉作契合。我們會推動城市和鄉村社區可永續發展，提高生活品質的一個新的世代，因此會尊重原住民的傳統知識以及當地社區對土地、水及自然資源、文化的權益與責任。
3. 我們承諾要投資（invest）於尋求自然的解決方案，在公共政策、誘因、工具和保全等方面尋求支持來遏止生物多樣性的喪失，減緩氣候變遷及災害所帶來的衝擊及風險、改善食品及用水的安全、提高人類的健康與尊嚴。我們會努力募集資金來改進PA的管理、設計、監測，並鼓舞社區域性合作，建立網絡及相關倡議，並尋找新的合作夥伴來促進永續及綠色經濟，尊重地球的自然範圍及社會正義。

此外，此次也有幾個國家或組織在此會中曾對MPA作出承諾：

1. 澳洲：將投入2百萬澳幣保護受脅種，並捐助6百萬在珊瑚大三角倡議，6百萬在亞太地區之盜伐、大堡礁及南極保育。
2. 孟加拉：將劃設該國第一個MPA來保護鯨豚、海龜、鯊等。
3. 巴西：將MPA海域面積增加5%。
4. 中國：到2020年陸域加海域之保護面積至少到50%、2030年二氧化碳排放達到峰值將不再增加、（美國同時在APEC或G20高峯會上承諾2025年碳排放要減少26〜38%）。
5. 法國：2015年在巴黎召開的氣候變遷會議將會把《雪梨承諾》納入研討議題。
6. 加彭：將MPA增加到23%（=4.6萬平方公里）並聯成網絡。
7. 日本：將提供日本MPA管理及減災的指引公開供各國參考。
8. 吉里巴斯：將與美合作共同保護49萬平方浬面積的海域。
9. 馬達加斯加：MPA之面積要增加3倍，並宣布非法盜獵及貿易將採零容忍（zero tolerance）的政策。
10. 加拿大魁北克：增加60萬平方公里面積之陸海域保護區。
11. 南非：未來十年將再增加10%。
12. UNDP：募集一億經費提供至少50個國家來保護其保護區及原住民、社區所保護的領域（ICCT）。
13. 蘇俄：將MPA增加到28%，並涵蓋17M公頃。
14. 南韓：在2003之WPC5會中曾許諾未來將增加3倍的海洋保護區面積。

 

願景與期待

此次大會共有來自170餘國6,000位以上的代表出席，包括了5個國家的領袖，14位各國的環境部長，以及聯合國的UNEP、GEF、UNESCO及CBD，以及IUCN、WWF等國際重要民間保育組織之領袖，比起第五屆大會的3,000人要多的多，可謂盛況空前。這也顯示出保護區對挽救生物多樣性的必要性與重要性。特別這次大會內容與活動中明顯地以海洋保護區所佔的份量並不亞於陸域的保護區，且在19日的閉幕式中特別緊急呼籲要各國重視海洋的保護，並強調自然保護區所產生的經濟利益。其主要的原因，當然是因為陸域保護區由於發展的歷史很早，目前所佔的面積比（15.4%）以及其管理的成效均已遠比海域要來得好，也比較沒有執行或管理上的困難。相反的，MPA迄今已是2014年卻只劃了約3.4%，距離2020年的10%只剩下了6年時間，要能達標將其為困難。此外，人類的消耗、人口成長和工業活動，仍導致自然界面臨到人類空前的威脅。

這次我國共有24位代表出席，但只有筆者及在澳洲James Cook大學的博士生郭兆揚兩人較屬海洋的領域，在政府機構代表中，也只有內政部營建署國家公園組的蔡巧蓮科長及林玲簡任技正、農委會林務局的張弘毅秘書室主任及王中原技士，主管MPA的漁業署並沒有派員參加，令人遺憾。

此行另一意外收穫是15日晚上有幸觀賞到在雪梨市UTS大學首映的「藍色任務」（Mission Blue）的影片，這部影片是Sylvia Earle在2009年獲TED獎時所許的Mission Blue之願望，即希望全球增設50處大MPA來挽救海洋生物多樣性。經過歷時4年的拍攝，這部以介紹Sylvia一生奉獻海洋生物學研究及為海洋保育奮鬥努力不懈的生涯及成就，以及全球海洋目前所面臨的危機等內容，終於在2014年年中殺青。她在2013年法國IMPAC3中的閉幕典禮上還特別介紹了這部影片。此片如能引進到國內來播映，一定能對國內的海洋保育、教育發揮很大的功效。

臺灣近年來雖在劃設MPA上雖有所進展（如東沙、台江及南方四島），但在管理、不同生態系之代表性，及MPA網絡建構上則十分落後或尚未開始。再加上臺灣因非聯合國會員，在與國際合作上更難直接參加區域性或跨國之合作，包括無法申遺等。但為了我們自己的生態環境、生物資源的永續利用，我們更應加倍努力。但願未來組改後成立的環資部，或在海洋委員會下能設立海洋資源保育署，以及能三讀通過海岸法後，均能對MPA之劃設管理能夠更積極來推動。

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-原文刊登於大自然雜誌第126期 （2015年01月）